Bauflächen­verschwendung stoppen statt ­Wiesen bebauen

Innenentwicklung mittels Vorkaufsrecht als Ausweg aus der Wohnungsnot

Aktuelle Stadtentwicklung scheint paradox: Einerseits herrscht Wohnungsmangel, andererseits liegen vielerorts erschlossene Grundstücke brach. Unbebaute Baulücken, Industriebrachen oder ehemals genutzte Flächen fristen ein Schattendasein innerhalb der Stadtgrenzen und sind oft bereits infrastrukturell angebunden. Gleichzeitig wächst der Druck, am Stadtrand neue Baugebiete auszuweisen, was wertvolle Freiflächen verbraucht. Dieses Spannungsfeld rückt Innenentwicklung und Flächenrecycling in den Fokus: Also die Priorität, neuen Bedarf möglichst im Bestand und auf bereits erschlossenem Terrain zu decken, bevor Stadterweiterungen ins Umland greifen. Das Schlagwort lautet: Innen- vor Außenentwicklung. Eine solche Strategie schont Ressourcen, stärkt die Stadt der kurzen Wege und kann helfen, bestehende Missstände – wie ungenutzte Brachen – zu beseitigen. Doch wie lässt sich Innenentwicklung praktisch umsetzen? Hier kommen städtebauliche Instrumente wie das kommunale Vorkaufsrecht ins Spiel, flankiert von neuen gesetzlichen Weichenstellungen und prominenten Projektbeispielen, die zeigen, welches Potenzial in vernachlässigten Flächen schlummert.

Das Terrain der ehemaligen Esso-Häuser auf St. Pauli dient hier als Paradebeispiel: Eine gewichtige Bebauungsfläche mitten in der Stadt liegt jahrelang brach. Wo früher 110 Wohnungen für Geringverdiener sowie Läden, der berühmte Molotow-Club und die namensgebende Tankstelle zu finden waren, klafft seit dem Abriss der einsturzgefährdeten Häuser 2014 ein Loch – dieses Baustelle zu nennen, wäre übertrieben. In den nun mehr als 10 Jahren erfolgte keinerlei Umsetzung einer neuen Bebauung. Durch Proteste, Einwirken der Stadt und Ansprüche der Mieter und Initiativen entstand jedoch zumindest ein Plan dafür. Doch der Eigentümer des Grundstücks, die Bayerische Hausbau, baut nicht. Stattdessen erwarben im November 2024, also 10 Jahre später, die städtische Wohnungsbaugesellschaft SAGA und die Quantum Immobilien AG das Grundstück direkt von der Bayerischen Hausbau Development. Durch diese Übernahme soll nun bis 2028 ein Projekt mit 100 Prozent öffentlich gefördertem Wohnraum, Kreativflächen und einem Hotel entstehen.

Das sogenannte Paloma-Quartier steht sinnbildlich für das Dilemma vieler Städte: Innenentwicklungspotenziale werden aus spekulativem Interesse oder wegen mangelnder Steuerungsmöglichkeiten durch die öffentliche Hand nicht genutzt. Münchens Oberbürgermeister Dieter Reiter kritisierte im August 2024 in diesem Kontext, dass selbst die zuletzt entworfene Baugesetz­novelle das Wiedererstarken des kommunalen Vorkaufsrechts nicht zum Thema machte.

Innenentwicklung vor Außenentwicklung: Ein Prinzip, das greifen muss

Der Grundsatz „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ ist heute in Deutschland breit anerkannt – politisch, planerisch und sogar gesetzlich verankert. Er besagt, dass Kommunen zuerst innerstädtische Reserven nutzen sollen, bevor sie neues Bauland auf Acker, Wald oder Wiese ausweisen. Was zunächst nach gesundem Menschenverstand klingt, wurde 2013 ausdrücklich im Baugesetzbuch (BauGB) festgeschrieben, etwa durch das Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung.

Innenentwicklung bedeutet dabei nicht nur Wohnungsbau auf innerstädtischen Grundstücken, sondern auch die Umnutzung leerstehender Gebäude, Aufstockungen, Nachverdichtung in bestehenden Quartieren und die Revitalisierung von Brachflächen. Der städtebauliche Gewinn liegt auf der Hand: Zersiedelung wird eingedämmt, Verkehrswege bleiben kurz, und vorhandene Infrastruktur, von Kanalisation bis Nahverkehr, kann effizienter genutzt werden. Zudem verhindert jede vermiedene Außensiedlung den Verlust von Grün- und Ackerland, was dem Klima zugutekommt. Allerdings gehören diese Flächen oft privaten Eigentümern, die nicht immer im Sinne der Allgemeinheit handeln. Hier können Städte und Kommunen steuernd eingreifen.

Was das Baugesetzbuch sagt

Die Paragrafen 24 – 28 im Baugesetzbuch, kurz BauGB, regeln den Anspruch von Gemeinden, beim Verkauf eines Grundstücks in ­ihrem Gemeindegebiet anstelle des Käufers in den wirksamen Vertrag einzutreten. Diese Regelung nennt sich „Vorkaufsrecht“. Seine Ausübung erfolgt durch Erlass eines so genannten privatrechtsgestaltenden Verwaltungsaktes (§ 28 BauGB), der den Abschluss eines Kaufvertrags zwischen Gemeinde und Verkäufer zu den gleichen Konditionen zur Folge hat, wie der vorherige mit dem Dritten, dem nun verdrängten Käufer.

Das sich aus dem Gesetz (§ 24 BauGB) oder aus der Satzung (§ 25 BauGB) ergebende Ziel eines Vorkaufsrechtes ist zum einen die gemeindliche Bauleitplanung, zum anderen die Umsetzung der Planungskonzeption. Es ermöglicht der Gemeinde unter dem Aspekt des Wohls der Allgemeinheit Grundstücke zu erwerben, ohne ein Enteignungsverfahren betreiben zu müssen. In der Vergangenheit fiel Vorkaufsrechten keine besondere Bedeutung zu. Doch aufgrund von Innenraumverknappung, zunehmendem Verdrängungsdruck sowie der Hortung von Grundstücken erlangen sie in der aktuellen Zeit einen höheren Stellenwert.

Politisch relevant

Diese Entwicklung hat den Gesetzgeber dazu veranlasst, das Baulandmobilisierungsgesetz 2021 für Vorkaufsrechte zu erweitern: Es sieht vor, brachliegende Grundstücke dem Immobilienmarkt als Spekulationsobjekte zu entziehen. Vor allem der Bundesrat wünschte sich weitergehende Regelungen, etwa das für Wohnanlagen mit mehr als 50 Wohneinheiten ein Vorkaufsrecht der Gemeinde einzurichten sei, sofern nachteilige Auswirkungen auf das soziale oder städtebauliche Umfeld zu befürchten wären. Doch die Bundesregierung wies diese Vorschläge des Bundesrates ab. Eine weitergehende Reform des kümmerlichen Vorkaufsrechts wird künftig jedoch im Kontext integrierter Stadtentwicklung unabdingbar.

Stimmen in der Rechtsprechung

Das Vorkaufsrecht ist kein Allheilmittel und sein Vollzug bringt einige Hürden mit sich. Die Gemeinde muss den Kaufpreis tragen können und binnen enger Fristen handeln. Oft schrecken knappe Kassen kleine Kommunen davor zurück, von ihrem Recht Gebrauch zu machen. Zudem gibt es gesetzliche Ausschlussgründe: Ist ein Grundstück bereits entsprechend den städtebaulichen Zielen bebaut und genutzt, und liegen keine Missstände vor, greift das Vorkaufsrecht nicht. Genau dieser Punkt führte jüngst zu einer vielbeachteten gerichtlichen Begrenzung: In Berlin hatten Bezirke das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten (Erhaltungsgebieten zum Schutz der angestammten Wohnbevölkerung) rege genutzt, um Häuser vor Luxussanierungen zu bewahren. Doch 2021 entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass ein Vorkauf nicht allein aufgrund der Befürchtung künftiger Luxusmodernisierungen ausgeübt werden darf, wenn das Haus aktuell in Ordnung ist. Mit anderen Worten: Solange ein Gebäude im Erhaltungsgebiet den Zielen entspricht und keine Mängel aufweist, ist das Vorkaufsrecht ausgeschlossen – bloße Annahmen über mögliche zukünftige Entwicklungen reichen nicht. Dieses Urteil (BVerwG, Az. 4 C 1.20) hat die Praxis insbesondere in Großstädten spürbar eingeschränkt. Viele Kommunen fordern daher Nachbesserungen vom Gesetzgeber, um das Instrument wieder handhabbarer zu machen. So lag bereits 2022 ein Gesetzentwurf zur Wiederherstellung des Vorkaufsrechts in Milieuschutzgebieten vor, der jedoch im Bundestag nicht mehrheitsfähig war. Im Januar 2024 beklagte etwa das Bündnis „Bodenwende“, dass nach zwei Jahren Ampelkoalition immer noch keine wirkungsvolle Vorkaufsrecht-Reform umgesetzt wurde. Der Handlungsdruck bleibt hoch, denn insbesondere in begehrten Innenstadtlagen können Kommunen ihr Planungsziel – etwa bezahlbaren Wohnraum oder öffentliche Grünflächen – nur sichern, wenn sie Zugriff auf die betreffenden Grundstücke haben.

Und über das Vorkaufsrecht hinaus?

Neben dem Vorkaufsrecht stehen den Städten noch weitere In­strumente zur Verfügung, um brachfallende Grundstücke zu aktivieren. So gibt es das, allerdings selten angewandte, Baugebot (§ ١٧٦ BauGB), mit dem Eigentümer verpflichtet werden können, binnen einer Frist zu bauen, anderenfalls droht sogar die Enteignung gegen Entschädigung als Ultima Ratio. Ebenso können Gemeinden Bauleitpläne aufstellen, um etwa Konversionsflächen wie ehemalige Kasernen planungsrechtlich für eine neue Nutzung vorzubereiten, oder städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen ausrufen, um in größerem Umfang brachliegende Bereiche zu entwickeln. Immer häufiger setzen Kommunen auch auf Zwischennutzungen: Temporäre Parks, Gemeinschaftsgärten oder Kulturprojekte auf ungenutzten Grundstücken erhalten das Gelände in Schuss und binden die Fläche in die Stadt ein, bis eine dauerhafte Bebauung realisiert werden kann. Dennoch bleibt das Vorkaufsrecht ein zentrales Element – es verschafft den Städten die nötige Handlungsfähigkeit, um Innenentwicklungsstrategien proaktiv umzusetzen, statt bloß auf Investoren zu hoffen.

Innenentwicklung in der Praxis: Neues Leben auf alten Flächen

Ein Blick in deutsche Städte zeigt eindrucksvoll, was Innenentwicklung leisten kann. Zahlreiche erfolgreiche Projekte stehen sinnbildlich dafür, wie aus Brachen lebendige Quartiere werden – nachhaltiger und oft sozialverträglicher, als ein Neubau auf der grünen Wiese je sein könnte.

So hat etwa Heidelberg auf dem Areal des ehemaligen Güter- und Rangierbahnhofs einen komplett neuen Stadtteil aus dem Boden gestampft: die Bahnstadt. Mit 116 ha Fläche ist sie größer als die historische Altstadt und gilt als eines der größten Stadtentwicklungsprojekte Deutschlands. Bis 2022 wurden bereits über 2300 Wohnungen fertiggestellt, rund 3900 Menschen leben schon dort – Tendenz steigend. Alle Gebäude erfüllen den Passivhaus-Standard, womit die Bahnstadt als größtes Passivhaus-Quartier der Welt Schlagzeilen machte. Bemerkenswert ist die Nutzungsmischung: Neben Wohnungen gibt es Labore, Büros, Läden und Kitas, ganz im Sinne eines klimafreundlichen Stadtteils der kurzen Wege. Was früher ein unzugängliches Bahngelände war, ist heute ein lebendiges Viertel, das sogar überregional als Vorbild für Innenentwicklung und klimagerechtes Bauen Beachtung findet. Möglich wurde dies auch, weil die Stadt Heidelberg früh das Gelände über eine eigene Entwicklungsgesellschaft gesichert und erschlossen hat.

Share Deals

Hamburg setzte bezüglich eines Grundstücks im Binnenhafen erstmalig ein gemeindliches Vorkaufsrecht im Zusammenhang mit einem sogenannten Share Deal durch. Bereits Ende 2022 übte die zuständige Behörde ihr Vorkaufsrecht aus, 2024 einigten sich die Beteiligten auf die Abwicklung des Ankaufs, sodass keine gerichtliche Auseinandersetzung folgte. Der Fall sorgte bundesweit für Aufsehen, da nun auch in anderen Städten die Durchsetzung dieser Verwaltungspraxis erwartet wird.

Aber was bedeuten Share Deals für die Immobilienwirtschaft? Ausgangpunkt ist ein Immobilen haltendes Unternehmen. Ein Käufer erwirbt von diesem Unternehmen Anteile. Eigentümer im rechtlichen Sinne bleibt aber das vorherige Unternehmen, sodass es sich nicht um einen klassischen Immobilienverkauf handelt.

Grundsätzlich gelten Share Deals aber als umstritten. Sie dienen häufig als Mittel zum Zweck für Bodenspekulanten – denn auf diesem Weg müssen sie keine Grunderwerbssteuer zahlen. Bei einem so vollzogenen Share Deal übte der Landesbetrieb für Immobilienmanagement und Grundvermögen das gemeindliche Vorkaufsrecht der Stadt Hamburg aus und überführte das Grundstück via die erworbene Gesellschaft an die Stadt Hamburg.

Da die Vorschriften über den Rechtskauf aber lediglich auf die Vorschriften des Kaufes und nicht auf die des Vorkaufes verweisen und auch § 24 BauGB in seinem Wortlaut explizit vom Kauf von Grundstücken spricht, war lange Zeit strittig, ob ein Vorkaufsrecht bei einem solchen Share Deal überhaupt bestehe. Rechtsunsicherheiten wie diese erschweren die Anwendung und sind der Grund für die bislang nur in Berlin und Hamburg erfolgten Vorkaufsrechte bei Share Deals. Bis dahin bleibt abzuwarten, wie sich die Rechtsprechung zu derartigen Konstellationen verhält.

Muss es ein Vorkaufsrecht sein?

Ein Stillstand an einer Baufläche muss nicht zwangsläufig mit Spekulationen zu tun haben. Auch andere juristisch belegbare Gründe erklären die über lange Zeit bestehenden Baulücken.

1. Nichtausübung des Vorkaufsrechts durch die Stadt
   Die Stadt könnte ein gesetzliches Vorkaufsrecht haben, es aber aus finanziellen oder strategischen Gründen nicht ausüben. So bleibt das Grundstück in privater Hand.
2. Spekulation mit Grundstücken
   Sollte der Eigentümer tatsächlich bewusst auf eine Wertsteigerung warten, anstatt das Grundstück zu bebauen, so ist dieses „Horten“ von Bauland rechtlich schwer zu unterbinden, solange keine aktiven bauordnungsrechtlichen Maßnahmen wie ein Baugebot (§ 176 BauGB) ergriffen werden.
3. Fehlende oder blockierte Baugenehmigungen
   Bauprojekte können sich verzögern, wenn Bauherren keine Genehmigung erhalten oder sich lange Genehmigungsverfahren hinziehen. Beispielsweise Umweltauflagen, Denkmalschutz oder Konflikte mit dem Bebauungsplan bedingen dies.
4. Rechtsstreitigkeiten und Eigentümerkonflikte
   Grundstücke mit unklarer Eigentumslage, wie bei Erbengemeinschaften oder Enteignungsrückabwicklungen, oder laufende gerichtliche Auseinandersetzungen können die Entwicklung auf Jahre hinaus blockieren.
5. Investoreninsolvenzen oder Finanzierungsprobleme
   Manche Bauprojekte scheitern, weil Investoren abspringen oder Bauherren Insolvenz anmelden. Dadurch bleibt die Fläche ungenutzt, bis sich ein neuer Investor findet. Als Beispiel dient der Elbtower.
6. Fehlende Infrastruktur oder Altlasten
   Altlasten des Grundstücks nach § 2 Abs. 5 BBodSchG oder die Notwendigkeit einer aufwendigen Erschließung beispielsweise können Bauvorhaben erheblich verzögern.

Weichenstellung für eine nachhaltige Stadtentwicklung

Die Aktivierung ungenutzter städtischer Bauflächen ist kein Selbstzweck, sondern ein Gebot nachhaltiger Stadtplanung. Sie stärkt die Urbanität, indem sie Lücken schließt und Brachen belebt – was Städte kompakter, lebendiger und resilienter macht. Und sie trägt dazu bei, Wohnraum dort zu schaffen, wo die Menschen bereits wohnen und arbeiten, anstatt neue Siedlungen ins Umland zu drängen.

Dafür braucht es jedoch Engagement und oft auch Mut auf kommunaler Ebene. Instrumente wie das kommunale Vorkaufsrecht geben den Städten zwar eine Handhabe, müssen aber finanziell und rechtlich untermauert sein. Die jüngsten Gesetzesänderungen, vom Baulandmobilisierungsgesetz bis zu hoffentlich kommenden Korrekturen nach der Regierungsbildung, zeigen, dass sich auch auf Bundesebene etwas bewegt, um den Kommunen den Rücken zu stärken. Einige Städte gehen bereits kreativ voran, andere hadern noch mit brachliegenden Arealen, weil Investoren fehlen oder Verfahren haken. Hier sind Förderung, Kommunalpolitik und nicht zuletzt eine gemeinwohlorientierte Bodenpolitik gefragt.

Innen vor Außen – dieser Grundsatz ist mehr als ein Slogan, er ist eine Richtschnur für die Stadt der Zukunft. Die Devise „Brachen beleben statt Wiesen bebauen“ bringt es auf den Punkt: In unseren Städten liegen viele Chancen brach. Mit klugen Konzepten, rechtlichem Werkzeug und Beispielen, an denen man sich orientieren kann, ist der Weg bereitet, damit aus heutigen Leerstellen morgen lebenswerte Quartiere werden.

Literatur

1. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (2021): Baulandmobilisierungsgesetz – Gesetz zur Mobilisierung von Bauland für die Schaffung bezahlbaren Wohnraums . BGBl.I, Nr. 31, S. 1802–1815, (enthält Änderungen von § 24 BauGB zum Vorkaufsrecht).
2. Bundesverwaltungsgericht (2021): Pressemitteilung Nr. 70/2021 vom 09.11.2021 – Gemeindliches Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten eingeschränkt . (Urteil des BVerwG, AZ. 4 C 1.20).
3. Stadt Heidelberg (2018): Bahnstadt Heidelberg – Fakten und Beiträge . In: IVV Immobilien vermieten & verwalten, 29. Juni 2018. (Bericht über die Bahnstadt als Passivhaus-Stadtteil und Stadtumbauprojekt).
4. Stadt Hamburg (2024): Stadt Hamburg zieht erstmals Vorkaufsrecht bei Share Deal, in: ZEIT Online, 22. Februar 2024. (Bericht über den Erwerb des rund 57.000 Quadratmeter großen Freudenberger Areals am Bahnhof Harburg).

Autor:in:

Prof. Dr. Andreas Koenen
kanzlei@bauanwaelte.de

Rechtsanwalt und Fachanwalt für Bau- und Architektenrecht sowie für Verwaltungsrecht

Kanzlei KOENEN BAUANWÄLTE
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